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十六届三中全会提出的“五个统筹”中,统筹城乡发展居于首位,而统筹城乡发展的实质就是要破解城乡二元结构,形成城乡区域协调发展的社会制度环境,实现城乡经济社会的良性互动。建立城乡协调的社会保障制度是其中一项重要任务,然而我国现行社会保障制度是在传统的国家保障制度的基础上演变而来的,存在着严重缺陷,主要表现在:一是对城乡居民实行不同的制度,致使城市社会保障制度的固态化与农村社会保障制度的严重缺失并存;二是城市居民从生到死的一揽子保障项目与农村居民的个别低层次保障项目并存;三是城市居民社会保障水平的高福利状态与农村居民的救济型低水平的保障并存;四是城乡隔绝的社会保障制度,使市场经济条件下的人才资源优化配置难以形成。而残疾人社会保障制度存在同样的问题，甚至更甚。

　　一、我国残疾人现行社会保障制度存在的问题

　　从建国到现在,经过50多年的发展,我国残疾人保障体系格局基本形成,大体包括最低生活保障制度、灾害救济制度、五保户供养制度、临时救济制度、社会互助制度及社会优抚制度等。总体上看,这些制度涵盖了社会保险、社会福利、社会救济及优抚安置等四个层面,但从制度实施及各地实践情况看,还存在一系列问题。

　　(一)制度体系不健全,保障项目较少

　　社会保障狭义上通常被认为应该包括五大保险(养老、医疗、工伤、生育及失业),外加三种保障(社会救助、社会福利和社会优抚)共八个保障体系。[4]按照这个体系梳理残疾人社会保障制度,不难看出:一是社会保险制度严重缺位。残疾人社会养老保险制度目前依然处于探索阶段;传统的农村合作医疗制度步履维艰,而新型农村合作医疗制度尚在起步和全面推广阶段;工伤、生育、失业三大社会保险制度至今尚未建立。二是社会救助制度体系不完善。从救助需求看,救助项目应该有灾害救助、生活救助、就业救助、住房救助、养老救助、教育救助、医疗救助、法律援助等,而目前残疾人主要局限于基本生活救助,即最低生活保障制度和灾害救助,医疗救助制度基本没有建立,教育救助、住房救助等不普遍;灾害救助也仅仅是着眼于解决灾害造成的灾民生活困难,而对残疾人的生产、灾后遗留问题缺乏救助渠道。三是社会福利体系残缺不全。在农村,敬老院和残疾人福利院是社会福利体系的主要机构,受资金供给渠道制约,这些福利机构大大衰减,目前只有部分经济实力好的地区还依稀保存一些敬老院和福利院,大部分地区该项制度体系已经瘫痪。

　　(二)保障范围窄,覆盖面小

　　从现有的五大保障制度(养老、医疗、救济、社会福利、社会优抚)规定看,基本覆盖了贫困残疾人。然而实际中,只有涉及特殊人群的灾害救助制度、最低生活保障制度、五保供养制度、社会优抚制度基本上能做到“应保尽保”,而涉及范围广的残疾人社会养老保险、合作医疗制度,由于种种原因,制度的实际保障范围还很窄,覆盖面很小,参保率不高。

　　(三)保障标准低,总体水平不高

　　受我国经济发展水平的制约,人们在履行残疾人社会保障制度时,通常采用不给国家增加财政负担的保守原则,社会保障水平普遍偏低。自然灾害救助基本停留在生存保障的标准上,五保户供养也是以解决基本生存为目的,社会养老保险主要是残疾人自己缴费(大多数地方集体补助无着落,政府对保险基金没有任何投入),积累少,因而养老金水平低。

　　二、建立和完善残疾人社会保障体系的迫切性和可能性

　　(一)建立和完善残疾人社会保障体系是解决残疾人贫困问题的迫切要求

　　我国正处在解决残疾人贫困问题的关键时期,从这个意义上看,以城乡统筹的思路和理念,健全和完善残疾人社会保障制度是解决残疾人贫困问题的迫切要求。

　　(二)建立和完善残疾人社会保障体系是经济社会持续发展的内在要求

　　随着我国各项改革的深入进行和城市化水平的提高，要求社会保障制度适应新的形势需要,不但要求城市社会保障制度扩大覆盖面、增强包容性、提高开放度,接纳进城的残疾人,而且也要求尽快建立并完善农村社会保障制度,为广大残疾人居民提供基本生活保障,因此加强残疾人社会保障制度改革,建立健全残疾人社会保障体系,已是中国经济社会持续发展的内在要求。

　　(三)建立和完善农村残疾人保障体系是广大农村残疾人的迫切需要

　　我们在部分地区,对残疾人进行了抽样调查和重点访问调查,调查结果表明,建立健全农村残疾人社会保障制度具有迫切性和民意上的可行性。第一,残疾人对社会保险有了一定的认识和期待。调查者中认为靠社会保险养老的比例达45%,靠合作医疗和其他社会保险解决医疗费问题的比例达47%;同时靠工伤保险解决意外事故损失的比例达55%。因此,这对农村残疾人社会保险制度的建设奠定了较强的民意基础。第二,开展农村残疾人社会养老和医疗保险制度,在发达农村具有一定的经济可行性。第三,残疾人对政府的作为也给予了肯定。调查显示,有67%的残疾人对政府建立农村社会保障制度充满信心。第四,现阶段导致社会保障制度城乡差别的主要原因是经济水平和思想观念因素。各种制度,如劳动就业制度、户籍制度、分配制度、土地制度等,或多或少地对社会保障制度有影响,但已经不是主要因素,尤其是户籍制度,已不再被认为是制约城乡制度衔接的主要障碍。

　　(四)建立和完善残疾人社会保障体系已经具备一定的实践经验

在城市化进程中,不少地方对解决残疾人居民的保障问题都有积极的探索,实践经验证明,建立和完善农村社会保障制度已具有一定的可能性。　

　三、建立和完善残疾人社会保障体系的思路及框架

　　建立和完善残疾人社会保障制度,必须考虑残疾人分化的这一特点,探索能够能适应他们流动的社会保障制度体系。这一制度体系的建立与完善,绝不能再将农村和城市截然割裂开来,就农村论农村,必须在统筹的视角下进行,其总体思路是:第一,打破城乡分割的社会壁垒,对城乡现有的保障项目进行梳理,原则上是好的制度继续发扬光大,有缺陷的制度加以完善,缺失的制度加快建立;第二,从适应城镇化需要和吸收进城残疾人农民工的角度,对现行的城市社会保障制度进行改革、完善与整合;第三,加快残疾人社会养老保险制度创新,完善新型合作医疗制度,加大工伤保险执法力度,健全残疾人社会保险制度体系,争取覆盖所有残疾人;第四,完善残疾人社会救助体系,特别是建立残疾人社会医疗救助制度;第五,基于残疾人分化、流动、转移的特点,社会保险制度在缴费方式、资金筹集渠道及保障标准等方面的设计,要考虑与城镇衔接;第六,研究残疾人社会保障制度的外部资金支持体系,构建稳定的资金保障机制;第七,分析残疾人社会保障制度运行的制度障碍及其化解途径;第八,建立相关政策保障体系,加强服务网络及平台建设。

　　1.养老保障体系。该体系由残疾人社会养老保险制度、“五保”供养制度、商业保险、个人储蓄、家庭保障等组成。残疾人社会养老保险制度覆盖全体残疾人,可与城镇基本养老保险制度衔接和转化;“五保”户供养制度、商业保险属于补充性养老保险;个人储蓄、家庭保障仍发挥基础保障作用。

　　2.医疗保障体系。该体系由农村合作医疗保险制度、医疗救助制度、商业保险、家庭保障等组成。农村合作医疗保险制度覆盖全体农村残疾人,可与城镇大病医疗保险制度进行衔接与转化;医疗救助制度、商业保险属于补充性保障,医疗救助制度主要针对“低保”、“五保”特困人员的大病进行救助,但对于其他农村残疾人的大病根据情况也给予适当的救助。商业保险可以满足较富裕残疾人群体的医疗保障需要,家庭保障依然发挥基础性作用。

　　3.就业保障体系。该体系由职业教育与培训制度、失业保险制度等组成,可由城镇向农村延伸,由城镇残疾人向农民工残疾人和失地残疾人扩展,进而覆盖全体残疾人。

　　4.职业伤害保障体系。该体系的重点是加强现行工伤保险的执法力度,覆盖全体残疾人打工者。此外,商业保险(如雇主责任保险、意外伤害保险)也是必要的补充。

　　5.生育保障体系。该体系要求将残疾人打工者纳入城镇生育保险制度中,其他残疾热人居民由家庭保障、商业保险等组成。

　　6.社会救助体系。该体系由最低生活保障制度、“五保”户供养制度、医疗救助制度、灾害救助制度、残疾人帮扶制度、司法救助制度、教育救助制度、住房救助制度、就业援助制度等组成。其中最低生活保障制度和“五保”户供养制度为基本救助层次,要加大投入力度,做到“应保尽保”;医疗救助制度、灾害救助制度和残疾人帮扶制度为二级救助层次,政府应建立相应的救助基金,对需要救助的人群给予充分的救助;司法救助制度、教育救助制度、住房救助制度及就业援助制度等为三级救助层次,进行政策引导,建立服务和实物相结合的救助制度。

　　7.社会福利服务体系。该体系以敬老院、养老院、儿童福利院、残疾人福利院等福利机构为依托,由未成年人福利、老年人福利、残疾人福利等组成。政府要加强对敬老院和儿童福利院的投入和管理,制定政策,鼓励民间资本投入养老院等社会福利事业,逐渐引导农村残疾老人到养老机构集中养老。

　　四、我国残疾人社会保障体系需要创新的重点

　　(一)残疾人社会养老保险制度需要重新定位与制度创新

　　残疾人社会养老保险在我国从试点到推广至今已有一段时间,现在需要总结经验教训,结合新情况和新形势,提出新的政策措施。从技术层面分析,现行残疾人社会养老保险制度设计有许多可取之处:采用个人账户制(即缴费预定制筹资模式),透明度高,有利于抵御人口老龄化;采用灵活缴费的方法,适合于残疾人收入不稳定的特点,也适合于灵活就业者。但是,现行制度关于筹资方式的设计不够明确,尤其是集体和政府的责任模糊,多数地方实际上已经是残疾人单方筹资。另外,养老保险基金的投资也缺乏政策支持。因此,新制度的设计需要重点解决以下问题:一是寻求新的筹资模式,在个人缴费的基础上,明确政府责任,加强政府补贴,鼓励集体补助。二是扩大保障对象范围,即未能进入城镇基本养老保险制度的农村有劳动能力残疾人都是覆盖的对象。三是制定新的待遇标准,确定合理的缴费基数和缴费比率。四是发挥政府引导作用,充分体现政策扶持,建立政府财政补助机制,合理确定政府财政投入的比例,调动残疾人参保的积极性。五是要逐步拓宽养老保险基金运营渠道,实现基金的保值增值。六是要整合残疾人社会养老保险资源，从实际出发,在城市化发展较快的地区先行开展,积极推进,稳步扩展。七是要保持政策和业务的稳定性、连续性,妥善处理历史遗留问题,特别是现行制度承诺的高利率问题,以维护社会稳定。

　　(二)继续完善农村合作医疗制度,实行分类保障,适时与城镇合作医疗保险接轨

　　推行新型农村合作医疗制度是政府积极投入农村社会保障事业的体现,然而在实践中,依然遇到农民积极性不高,而残疾人更甚，收费难的窘境。究其原因:一是筹资额度低,保障水平过低;二是尽管残疾人只缴纳10元保险费,但很多残疾人依然缴不起;三是医疗保障的享受条件是必需大病住院,且是先看病后报销,大部分残疾人难以达到此条件;四是部分残疾人思想认识不够,对政府不信任。针对农村合作医疗制度存在的问题,尽可能提高筹资标准,加强政府投资力度和宣传,在此基础上,改革医疗保障享受条件,寻求科学的缴费方式,同时建立医疗费用控制机制,缓解医疗基金的压力。与此同时,适应城镇化的需要,逐渐提高医疗基金的统筹层次,将农村合作医疗制度与城镇大病统筹保险接轨乃至合并。对于残疾人可以将他们归并到城镇基本医疗保险制度或城镇大病统筹保险制度中。此外,二元医疗保险体制(目前农村合作医疗制度由卫生部门管理,而城镇基本医疗保险制度由劳动和社会保障部门管理)必须与医疗卫生体制同时改革,否则医疗保险制度难以实现城乡衔接与转化。

　　(三)建立医疗救助制度,弥补合作医疗保障的不足,并对其功能进行矫正

　　医疗救助制度是医疗保障体系的重要组成部分,也是社会救助体系的一个重要方面,在医疗保险制度尚不普及之时,其重要性更为突出。目前农村大部分地区尚未建立新型合作医疗制度,医疗救助的需求较为迫切,同时部分已经建立了新型合作医疗制度的地区,没有参保或参保了但无法享受的人员仍很多,这些人群往往也是医疗救助的需要者。为此,在完善农村新型合作医疗制度的基础上,应加强建立医疗救助制度,为那些确实有经济困难、无钱看病的残疾人实施医疗救助。政府应加大推动力度,建立相关制度,明确救助范围和救助水平,规范救助行为。各级财政应当安排医疗救助专款,并根据财政收入的增长情况,逐步增加对医疗救助资金的投入,提高医疗救助的力度。同时,应完善有关政策,创造社会捐资环境,鼓励多渠道筹集资金,如通过制定税收优惠政策,鼓励有慈善意向的企业捐资,积极参与民间慈善团体的慈善活动,扶助民间医疗救助事业的发展。

　　(四)加强服务网络平台建设,实行网络化管理

　　考虑与城市社会保障制度的衔接与转化,服务网络平台的建设,应该从城市向农村延伸,建立城乡统一的服务网络渠道。即在乡镇(街道)设立社会保障综合管理服务机构,统一负责所在地社会保障事务,包括社会保险、社会救助、社会福利、社会优抚等的相关事务。例如,在社会救助方面,统一汇总救助信息、资源,所有困难对象的救济、走访、慰问、结对、帮扶、社保、就业、就学等基本情况,由该机构统一采集、登记,分门别类向有关部门、单位反馈;各部门、各单位实施的所有帮扶、救助活动,统一通过这一机构安排、管理,落实到村、社区,以避免救助的重复、遗漏等现象。与此同时,有必要把社会保障工作统一纳入村和社区建设,在村委会和社区居委会建立社会保障工作室,综合承担劳动就业、社会保险、社会救助等事务性工作。村和社区要明确专门的社会保障工作人员。此外,将行政事务中心、社会捐赠工作站点、社会救助中心、社区老年福利星光计划中心、社区卫生中心、便民服务中心(站)的建设有机结合起来,做到资源共享,有分有合,形成特色,夯实社会保障的工作基础。

　　(五)实行社会保障“一卡”管理制

　　基于人口流动、城乡社会保障制度的衔接、转化和社会保障制度的统一管理等多方面的需要,有必要以身份证号码为账号,建立“一卡”缴费账户,该账户可以随残疾人的流动而转移,保险关系进行属地化管理,其账户上附带的保险费,只需要随卡由迁出地划转迁入地。这一制度要求社会保障的管理和服务能够配套,如社会保障实行城乡统一机构管理,业务实行网络化管理,服务机构要求由城市延伸到农村等。依目前社会保障工作基础看,实行“一卡”制管理还需要很长一段时间,但目前可先以身份证号码建立个人账户,为未来统一管理打基础、做准备。

　　五、创新残疾人社会保障制度面临的难点问题

　　要建立和完善上述的基于城乡统筹考虑的残疾人社会保障制度体系,制度创新时,可能会面临以下的难题:

　　(一)即使制度设计覆盖了所有残疾人,但现实中依然难以做到全覆盖

　　从现行制度规定来看,各种保障项目从不同的角度,基本上做到了覆盖全体残疾人,但实践结果并不尽如人意。如现行农村社会养老保险制度在保障范围上包括了所有符合条件的农村残疾人,但由于种种原因,参保人数还是很少,难以达到制度设计的初衷。又如农村新型合作医疗制度,中央和地方两级政府都相应地承担了部分参保费,但残疾人参加的积极性还是不高。其实,城镇基本养老保险和医疗保险制度已逐渐向残疾人工开放,但实际上真正参加的残疾人并不多。

　　(二)要使残疾人社会保障制度实现全覆盖,政府必须投入大量的建设资金和保障资金

　　残疾人缴不起保险费是参保率低的重要原因之一。现行农村社会养老保险的资金主要靠残疾人自己缴,政府没有实质性补助,因此部分残疾人因缴不起保险费,从而限制了参保积极性。相反新型合作医疗就是因为有了两级政府的资金支持,其参保率要比养老保险高许多。

　　(三)统筹层次低,限制了社会保险的转化,但提高统筹层次,又会与现行的财政体制相矛盾

　　由于受现行财政体制的制约,目前不论是城市社会保险还是农村社会保险,其社会保险基金都是县或市级统筹,统筹层次较低。这种以市、县为单位的低统筹层面,虽然有利于明确各级政府的责任,降低社会保险基金的人为风险,但却制约了社会保险关系的跨地区迁转,不利于残疾人的流动和职业分化。但如果要提高统筹层次,则必须改革现行的财政体制。然而,要改革现行财政体制,其难度是可以想象的。

　　(四)难以完全消除残疾人社会保险制度的保障功能扭曲效应

　　即使政府分担了部分保险费,由于受残疾人缴费能力的制约,部分低收入残疾人依然不能进入社会保险制度,而最终享受社会保障的往往是经济水平较高的人群。农村新型合作医疗制度同样存在保障功能扭曲的现象。享受合作医疗保障的前提条件是住院医疗的费用才给予报销,而多数贫困残疾人由于交不起入院费,便“小病不医,大病不住院”,因此合作医疗的保障对他们来说是“有福不能享”。从某种意义上讲,这成了用穷人的钱去保障富人,有“劫贫济富”之嫌。

总之,残疾人社会保障制度体系的建立与完善是统筹城乡和新农村建设的重要内容之一,其现实意义不言而喻,但是,它又是一项极其复杂和艰难的系统工程,如何积极有效地建立与完善我国残疾人社会保障制度体系,是社会各界值得潜心研究和探索的重要课题。